선진국의 임도 정책과 시스템 분석 | 핀란드 독일 미국 일본 오스트리아

산림경영과 생태계 보존 사이의 균형을 유지하며, 세계 임업 선진국들은 각국의 산림 환경에 맞는 임도 정책을 발전시켜 왔습니다. 이에 핀란드, 독일, 미국, 일본, 오스트리아 등 주요 선진국의 임도 정책과 시스템을 분석하고, 우리나라가 참고할 모델을 찾아보고자 합니다.

한국의 임도 현황과 과제

한국의 산림면적은 약 630만㏊로 국토면적의 63%가 임야입니다. 따라서 산림의 효율적인 관리와 경영을 위해서는 그 기반시설이라 할 수 있는 임도 개설이 필수적입니다. 임도는 산림경영의 합리화, 산림의 공익적 기능 증진 및 농산촌 진흥을 위한 기반시설로서 중요한 역할을 수행합니다. 또한 2025년 3월 경북 지역의 산불에서 보았듯 산불진화에 있어서도 절대적인 역할을 합니다.

산불진화 산림경영을 위해 '임도 개설'은 필수

그러나 한국의 임도 현실은 선진국에 비해 크게 뒤처져 있는 상황입니다. 2022년 말 기준 시설된 임도 길이는 2만 4929㎞로 임도 밀도는 1㏊당 3.97m에 그치고 있습니다. 이는 임업 선진국의 10분의 1 수준으로, 산림자원의 효율적 관리와 활용에 제약요인이 되고 있습니다.

한국 정부는 제6차 산림기본계획(2018~2037)에서 목재자급률 제고를 위해 2037년까지 임도밀도를 12.8m/ha까지 증가시키는 것을 목표로 설정하고, 지속적인 임도 증설 계획을 수립하였습니다. 산림청은 2027년까지 임도를 3만 6907㎞까지 확충할 계획이며, 2024년에는 산불진화임도 409㎞를 포함해 1266㎞의 임도를 신설할 예정입니다.

핀란드의 임도 정책과 현황

핀란드는 광범위한 임도 네트워크를 보유하고 있으며, 이는 목재 공급 및 산림 관리에 필수적인 요소로 인식되고 있습니다. 핀란드에는 약 365,000km의 사유도로가 있으며, 그중 125,000km가 임도입니다. 이러한 임도 네트워크는 주로 1970년대와 1980년대에 건설되었습니다.

핀란드의 국영 산림관리 기관인 Metsähallitus(멧새할리투스. 핀란드 산림관리공단, 핀란드 국영산림청)는 36,000km 이상의 임도와 약 1,000개의 교량을 관리하고 있으며, 매년 약 1,700만 유로를 임도 네트워크 유지 및 확장에 투자하고 있습니다. 이는 신뢰할 수 있는 연중 목재 공급과 상업적 임업을 위한 기본 전제조건으로 간주됩니다.
핀란드의 임도 정책의 특징적인 요소는 다음과 같습니다.

1. 다목적 이용 체계

핀란드에서는 임도의 대부분이 산림경영 목적 외에도 여가 활동(사냥, 베리 및 버섯 채집 등)에 사용됩니다. Metsähallitus의 조사에 따르면 임도 사용의 85%가 임업 작업과 관련이 없는 것으로 나타났습니다.

2. 겨울도로(동계 임시도로) 시스템

핀란드는 긴 겨울과 추운 기후로 겨울 동안 눈과 얼음 위에 임시 도로를 건설합니다. 매년 Metsähallitus(멧새할리투스)는 500~700km의 겨울도로를 건설하여 도로가 없는 황무지 지역에 접근할 수 있게 합니다. 이 겨울도로는 임시 구조물로, 겨울 수확 시즌 이후에는 자연에 남겨진 흔적이 미미하며 점차 사라집니다.

3. 지원 정책

핀란드정부는 지속 가능한 임업 재정법(Act of Financing of Sustainable Forestry)에 따라 임도 건설 비용의 50%(북부 핀란드에서는 60%)에 대한 보조금을 지원합니다. 이러한 재정 지원은 사유림 소유자들이 임도 건설 및 유지에 참여하도록 장려합니다.

독일의 임도 정책과 현황

독일은 유럽에서 가장 발달된 임도 시스템을 갖춘 국가 중 하나로, 임도 밀도가 1㏊당 54m에 달하며 이는 한국의 약 13배에 해당합니다. 독일의 산림전략은 증가하는 산림자원의 수요를 충족시키는 동시에 지속가능하게 이용할 수 있는 균형 잡힌 성장을 이루는 것을 목적으로 합니다.
독일의 임도 정책 특징은 다음과 같습니다.

1. 전문적인 산림 계획 체계

독일은 정규대학 임학과 출신을 주(州) 단위 '산림경영계획 편성본부'에 배치해, 이들이 일정한 지역 내에서 매년 돌아가며 경영구별로 계획을 편성하는 등 꾸준히 전문성을 높이고 있습니다. 이들은 이변이 없는 한 퇴직할 때까지 그 지역을 10~20년 주기로 반복해서 경영계획을 편성하는 시스템을 갖고 있습니다.

2. 환경적 고려가 통합된 임도 건설

노르트라인-베스트팔렌(NRW) 주의 사례에서 볼 수 있듯이, 독일은 환경적으로 건전한 임도 건설에 중점을 두고 있습니다. 새로운 임도 건설은 '특별 보호 비오톱' 및 민감한 산림 지역에서는 절대적으로 피해야 하며, 이런 곳에서의 임도 건설 프로젝트는 다른 기술적 수단을 우선적으로 검토하는 방향으로 진행해야 합니다.

3. 성숙한 임도 네트워크 관리

소규모 사유림을 제외하고 대부분의 독일 산림에서는 임도 네트워크가 이미 완성 단계에 도달했습니다. 따라서 새로운 건설보다는 증가한 운영 및 공공 수요에 맞게 시스템을 작동시키기 위해, 보다 더 큰 규모의 도로 개선 및 유지보수가 필요한 상황입니다.

미국의 임도 정책과 현황

미국 산림청(Forest Service)은 국유림 도로 관리에 대한 포괄적인 정책을 개발· 시행하고 있습니다. 미국의 임도 정책은 국유림 도로가 국유림의 공공 이용을 위해 제공되고, 안전한 공공 접근 및 이동을 제공하며, 경제적이고 효율적인 관리를 가능하게 하고, 가능한 한 도로와 관련된 부정적인 생태적 영향을 최소화시키는 것을 목표로 합니다.
미국의 임도 정책의 주요 특징은 다음과 같습니다.

1. 과학 기반의 도로 분석

미국은 교통 시설을 식별하기 위해 과학 기반의 분석 프로세스를 사용합니다. 이는 도로 건설 및 관리 결정이 과학적 근거에 기반하도록 보장합니다.

2. 최소 도로 시스템 개념

도로 시스템 관리 계획의 일환으로 기관 관계자들은 자원 목표에 상응하는 최소 도로 시스템을 견지해야 합니다. 이는 불필요한 도로 건설을 최소화하고 기존 도로의 효율적인 관리를 우선해야 함을 의미합니다.

3. 다양한 이해관계자와의 협력

교통 분석 및 계획을 주, 카운티, 지역, 부족 및 기타 연방 기관 관계자와 조정하는 것은 미국 정책의 중요한 구성 요소입니다. 이는 다양한 관점을 통합하고 지역 사회의 필요를 고려하는 종합적인 접근 방식을 의미합니다.

일본의 임도 정책과 현황

일본은 지형적 특성으로 인해 임도 건설에 어려움을 겪고 있지만, 효율적인 산림 관리를 위한 혁신적인 접근 방식을 개발했습니다. 일본의 임도 밀도는 23.5m/ha로, 한국보다 상당히 높으나 유럽 국가들보다는 낮은 수준입니다.
일본의 임도 정책의 주요 특징은 다음과 같습니다.

1. 작업도 중심의 접근 방식

일본은 최근 6년간(2013년~2019년) 임도의 증설보다 작업도(작업로)를 대폭적으로 증설했습니다. 임도 밀도의 증가는 0.1m/ha(증가율 0.8%)에 불과한 것에 비해, 작업로 밀도는 무려 3.4m/ha(증가율 52.3%)에 달했습니다. 이는 임도는 임산물의 장거리 운반에 필요한 것이며, 실제로 산림시업현장에서의 소운반 및 집재 등에는 소규격의 작업도(집재장~임도) 및 작업로(벌채지~집재장)만으로도 충분하기 때문입니다.

2. 임업경영체 중심의 임내노망(林內路網) 정비

일본의 임업경영체를 대상으로 한 설문조사에 따르면, 현재의 작업노망(作業路網. 작업로 네트워크) 정비상황은 50m/ha 이상이 40.5%로 나타났으며, 향후 작업도 개설에 대한 작업노망 정비의향은 50m/ha 이상이 무려 65.4%로 나타났습니다. 이는 임업 현장에서 효율적인 작업을 위해 높은 밀도의 작업노망이 필요하다는 인식을 보여줍니다.

3. 과학적 접근 방식

일본에서는 산악 지역에서의 임도 건설이 매우 어렵기 때문에, 안정적인 경사면에 임도를 배치하는 것이 매우 중요합니다. 이를 위해 정량적 위험 평가 및 퍼지 전문가 시스템(Fuzzy Expert System. 불확실하고 모호한 정보를 다룰 수 있는 전문가 시스템)과 같은 과학적 방법을 사용하여 임도 건설의 위험을 최소화하고 있습니다.

오스트리아 및 기타 국가의 임도 정책

오스트리아는 1950년대 초반부터 지속 가능한 토지 관리와 알프스 국가의 다양한 자원 이용을 위해 잘 계획된 농촌 도로 네트워크가 필수적이라는 것을 인식했습니다. 현재 오스트리아의 상업 산림에서 평균 도로 밀도는 약 45m/ha로, 높은 수준의 임도 인프라를 갖추고 있습니다.
오스트리아의 임도 정책의 주요 특징은 다음과 같습니다.

1. 환경 규제와의 조화

오스트리아의 산림법과 환경 규제는 임도 건설 및 수확에 많은 제한을 가하고 있습니다. 임도 프로젝트는 산림 당국의 승인이 필요하며, 전문적인 계획 및 감독이 의무화되어 있습니다.

2. 도로 경사도 제한 및 환경 보호 조치

적절한 배수, 도로 경사의 즉각적인 식생 복원, 최대 도로 경사 제한 등은 도로로 인한 침식을 최소화하기 위해 가장 권장되는 조치입니다. 또한, 불도저 대신 굴삭기를 사용하는 것도 권장됩니다.

선진국 임도 정책의 시사점

선진국의 임도 정책 분석을 통해 우리나라가 참고할 수 있는 시사점을 찾아봅니다.

1. 임도 밀도의 점진적 증가

우리나라는 현재 3.97m/ha의 낮은 임도 밀도를 갖고 있는 상태이며, 2037년까지 12.8m/ha로 증가시키는 것을 목표로 하고 있습니다. 이는 선진국에 비해 여전히 낮은 수준이지만, 점진적인 접근이 필요합니다.
독일, 오스트리아, 핀란드와 같은 국가들의 임도 밀도(각각 54m/ha, 50.5m/ha, 23.5m/ha)를 참고하되, 한국의 지형적 특성과 환경적 조건을 고려한 과학적 접근이 필요할 것입니다.

2. 작업도와 임도의 균형적 발전

일본의 사례에서 볼 수 있듯이, 대규모 임도보다 작업도(작업로. 산림 내 작업을 위해 임시 개설되는 길)와 같은 소규모 도로의 발전이 실제 산림 작업에 더 효율적일 수 있습니다. 한국은 임도 확충과 함께 작업도의 전략적 발전도 고려해야 합니다.

3. 전문 인력 양성 및 기술 개발

독일의 전문적인 산림 계획 체계는 한국에게 좋은 모델이 될 수 있습니다. 정규 교육을 받은 전문가들이 장기적인 관점에서 산림 경영 계획을 수립하고 실행하는 시스템을 구축하는 것이 중요합니다.

4. 환경적 고려와 다목적 이용

핀란드와 오스트리아의 사례에서 볼 수 있듯이, 임도는 단순한 목재 운반 경로를 넘어 다양한 목적(여가, 생태 관광, 비상 접근 등)으로 활용될 수 있습니다. 환경적 영향을 최소화하면서 다목적 이용을 촉진하는 방향으로 임도 정책을 발전시켜야 합니다.

5. 재정 지원 및 정책적 인센티브

핀란드의 보조금 제도와 같이, 사유림 소유자들이 임도 건설 및 유지에 투자하도록 장려하는 재정 지원 및 인센티브 시스템을 개발해야 합니다.

6. 임도 유지 및 관리

독일과 핀란드의 사례에서 볼 수 있듯이, 새로운 임도 건설뿐만 아니라 기존 임도의 유지 및 관리도 중요합니다. 적절한 유지보수를 통해 임도의 수명을 연장하고 효율성을 높일 수 있습니다.

맺음말

이상 핀란드, 독일, 미국, 일본, 오스트리아 등 임도 선진국들의 임도 정책과 시스템을 분석함으로써 우리나라 임도 정책이 나아가야 할 방향을 모색해 보았습니다. 물론 우리는 우리나라만의 지형적, 생태적, 사회경제적 특성을 고려해 균형 잡힌 임도 발전 전략을 수립해야 합니다.

임도 밀도의 점진적 증가, 작업도와 임도의 균형적 발전, 전문 인력 양성, 환경적 고려와 다목적 이용, 재정 지원 및 정책적 인센티브, 임도 유지 및 관리 등은 우리나라 임도 정책에 있어 핵심적인 고려사항이 될 것입니다.

목재 자급률을 향상시키고 산림경영과 효율적인 산림 관리를 위해서는 체계적이고 과학적인 임도 정책의 수립되고 또 시행되어야 합니다.

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